On se retrouve dans la situation paradoxale où l'on a à veiller à ce que les diffuseurs soient libres de toute mainmise indésirable de l'État tout en s'assurant qu'ils atteignent bien le niveau souhaitable de responsabilisation politique [...]. Bien sûr, dans la pratique, c'est la quadrature du cercle, et toute structure et application en matière de responsabilisation résulte d'un compromis entre les deux10.

C'est dans ce contexte que le principe du " arm's length ", de la " gestion à distance ", prend tout son sens et doit servir de guide dans l'organisation du service public et dans les rapports que celui-ci entretient avec les autorités politiques.

Une première façon de s'assurer que la radiodiffusion publique est suffisamment autonome consiste à distinguer, dans ses instances de direction, deux niveaux de fonctionnement : la gestion courante, d'une part, et les orientations générales et décisions à long terme, d'autre part.

Un conseil d'administration est habituellement chargé de s'occuper des politiques générales. C'est lui, par exemple, qui va approuver le budget, les grandes orientations du service public, en désigner les principaux dirigeants. Le directeur général ou président directeur général, selon les cas, sera pour sa part responsable de la conduite des affaires courantes, qu'il s'agisse de la gestion des ressources humaines ou matérielles, ou encore des décisions de programmation. Pour éviter l'ingérence politique dans les affaires courantes de la radiotélévision publique, le directeur général n'a de comptes à rendre qu'au conseil d'administration. C'est ce dernier, habituellement, qui devra faire rapport des activités générales aux autorités politiques. D'une certaine façon, le conseil d'administration et son président agissent comme un " rempart " entre l'activité du directeur général et le pouvoir politique. En Australie, le conseil d'administration de l'Australian Broadcasting Corporation (ABC) a même l'obligation particulière de maintenir l'indépendance et l'intégrité du service public.

Par ailleurs, si les nominations des dirigeants de la radiotélévision publique devaient être partisanes, les efforts pour distinguer les rôles du directeur général et du conseil d'administration seraient vains. Si ces nominations sont faites en fonction d'affinités idéologiques ou qu'elles constituent des récompenses aux amis politiques, elles mineront la crédibilité même de la radiotélévision publique. Il faut au contraire que ses dirigeants jouissent d'une grande confiance auprès du public. L'expérience, l'expertise de la radiotélévision, de même que la capacité d'agir en fonction de l'intérêt public, sont des qualités nécessaires pour occuper les postes de direction du service public. Dans certains pays, des mécanismes ont été mis en place qui en garantissent l'autonomie et la crédibilité. En Allemagne, par exemple, le conseil d'administration des radiodiffusions publiques des divers Länder ou États est nommé par le conseil de radiodiffusion du Land, issu en majorité de la société civile et représentant les différents groupes politiques, religieux, économiques et culturels. C'est aussi le conseil de radiodiffusion de chaque Land qui élit le directeur de la radiodiffusion publique. Ailleurs, en Grande-Bretagne, le président de la BBC et les membres du conseil d'administration, s'ils sont nommés par le premier ministre, nomment eux-mêmes le directeur général du service public qui, à toutes fins utiles, dirige les opérations de l'organisation et n'a de comptes à rendre qu'à ce conseil pour la gestion courante de la radiotélévision publique.

D'autre part, la durée des mandats et les modalités de révocation des dirigeants doivent être déterminées de façon à ne pas placer ceux-ci à la merci des changements de gouvernement ou des variations d'humeur du pouvoir. Ainsi, la possibilité de révoquer un membre du conseil ou le directeur général doit être spécifiée selon des critères bien précis de façon à éviter toute destitution arbitraire.

Toutes ces mesures peuvent aider la radiotélévision publique à conserver une certaine autonomie à l'égard des autorités politiques. Cependant, il est clair que la radiotélévision publique doit aussi rendre des comptes à ces autorités sur ses activités générales. À qui et de quelle manière?

B. L'imputabilité

S'il est difficile d'imaginer un système idéal applicable partout, du fait de cultures politiques différentes d'un pays à l'autre, divers mécanismes peuvent garantir une certaine indépendance de la radiotélévision publique à l'égard du pouvoir politique, tout en assurant qu'elle rend des comptes. L'objectif est de rendre la plus transparente possible la relation entre la radiotélévision publique et le pouvoir politique et de décourager toute tentative d'ingérence.

Théoriquement, le diffuseur public ne devrait rendre compte qu'aux élus, et non au pouvoir exécutif, selon des rendez-vous réguliers, habituellement annuels. Les représentants du public devraient pouvoir y évaluer, à la lumière du rapport annuel soumis par la radiotélévision publique, sa performance générale et l'utilisation qu'elle a faite des deniers publics au cours de la période écoulée. En pratique, on sait cependant que dans la plupart des cas les dirigeants des radiotélévisions publiques entretiennent des rapports avec l'exécutif, ne serait-ce qu'avec les représentants du ministère responsable du service public devant le Parlement. Cependant, si ces rapports officieux deviennent trop fréquents, ils sont contraires à l'esprit de la " gestion à distance " et de nature à miner la crédibilité de la radiodiffusion publique.

Plusieurs pays ont également un organisme chargé de réglementer et de surveiller les activités de radiotélévision. Mandaté par le législateur pour gérer et surveiller l'ensemble ou une partie du système de radiotélévision et de télécommunications, cet organisme, peut aussi s'avérer un autre " rempart " entre le pouvoir politique et la radiotélévision publique. En effet, il peut être chargé, par exemple, d'évaluer l'accomplissement du mandat du diffuseur public. C'est le cas au Canada, où l'organisme de réglementation délivre les licences du radiodiffuseur public, en émaillant ses décisions de considérations variées sur la façon dont le service public devrait jouer son rôle. C'est aussi le cas en France, où le Conseil supérieur de l'audiovisuel évalue, dans son bilan annuel, comment les diverses chaînes publiques remplissent les obligations que leur imposent la loi ou les cahiers de charges.

Quelques diffuseurs publics ont aussi innové ces dernières années en cherchant à créer des liens plus étroits avec leur public. Au Canada, par exemple, le service public a créé le poste d'ombudsman. Les citoyens peuvent ainsi faire connaître leur point de vue à son titulaire et présenter les griefs qu'ils pourraient entretenir à l'égard de la radiotélévision publique, en matière journalistique. Il s'agit là d'un moyen particulièrement intéressant pour le service public d'assurer sa responsabilité envers le public.

Une dernière remarque s'impose. Il faut surtout éviter que le diffuseur public ait à rendre des comptes à trop d'organismes. Cela pourrait devenir embarrassant -les avis pouvant se contredire - et inciter le diffuseur public, en voulant satisfaire les uns et les autres, à ne plus répondre de rien.

C. L'évaluation

De façon générale, le jugement que l'on peut porter sur l'ensemble de la performance de la radiotélévision publique doit considérer deux éléments : la réalisation du mandat et des missions, d'une part, et la satisfaction du public, d'autre part.

Il va de soi que les principes d'universalité, de diversité et, le cas échéant, de spécificité doivent être respectés. Une radiotélévision publique dont le service ne serait accessible qu'à une fraction de la population ou qui, avec le temps, ne chercherait plus qu'à rejoindre certains publics ne respecterait plus son obligation d'agir comme forum public. Certains publics sont-ils laissés pour compte par le diffuseur public? Retrouve-t-on à l'antenne les différents genres d'émissions que l'on souhaite voir la radiotélévision publique offrir : des bulletins de nouvelles, des émissions d'affaires publiques, des émissions éducatives pour les jeunes ou des documentaires pour le grand public, des émissions culturelles, des émissions de variétés? Ces genres sont-ils présentés dans des grilles-horaires qui permettent de rejoindre le public? Bref, les obligations imposées à la radiotélévision publique se concrétisent-elles dans sa programmation?

Il faut concevoir pour le diffuseur public des mécanismes d'évaluation adaptés à ses obligations, qui ne sont pas, par exemple, celles d'une radiotélévision commerciale. Cela mène à s'interroger sur les cotes d'écoute comme moyen d'évaluation. Si celles-ci sont utiles pour fixer le prix à payer par les annonceurs sur les chaînes de radio et de télévision commerciales, elles sont peu adéquates pour mesurer la réalisation du mandat et des missions de la radiotélévision publique. Parce que le but de cette dernière n'est pas d'attirer à tout moment le plus large auditoire possible, on ne peut utiliser ce seul outil pour mesurer son écoute. La cote d'écoute ne tient pas compte, par exemple, de la diversité du public. Ainsi, une chaîne peut obtenir une grande écoute, mais n'attirer que le même public à tout moment. Si l'on demande à la radiotélévision publique de s'adresser à l'ensemble du public, il est clair qu'on ne peut exiger d'elle qu'elle attire une majorité d'auditeurs ou de téléspectateurs pour des émissions qui visent parfois et sciemment une partie seulement de ce public. La portée, soit le nombre de téléspectateurs rejoints par la radiotélévision publique durant une période donnée, le cumul de l'auditoire sont beaucoup plus utiles pour juger de la performance du diffuseur public.

Finalement, au-delà de l'écoute, on doit aussi être capable de mesurer la satisfaction du public à l'égard de sa radiotélévision publique. En effet, dans la mesure où la radiotélévision publique réussit à fournir un service dont on perçoit bien la différence par rapport aux autres services de radiotélévision offerts, il est possible que, même pour ceux qui écoutent moins la radio et la télévision, le service public soit perçu comme différent et nécessaire. Il est important d'évaluer la satisfaction du public à l'égard de ce service, puisqu'il en va, en dernière instance, de sa légitimité. Des sondages réguliers sont utiles à cet effet. Le public est-il satisfait du service qu'on lui fournit? Trouve-t-il que cette radio et cette télévision sont suffisamment diversifiées? Fait-il confiance au diffuseur public dans sa façon de l'informer? Perçoit-il un effort particulier accompli par cette radiotélévision pour favoriser la création originale, l'innovation dans les genres et la présentation des émissions? Le public considère-t-il que le diffuseur public est nécessaire? Il faudrait savoir ce que le public pense de la capacité de la radiotélévision publique à remplir ses missions générales de programmation : information, éducation et divertissement. La comparaison avec les radios et télévisions commerciales doit enfin être assurée, de façon à mesurer la satisfaction du public quant aux secteurs public et privé.